Zasada konkurencyjności i Prawo zamówień publicznych w praktyce

Prawidłowe wydatkowanie środków publicznych w projektach dofinansowanych ze środków UE, KPO oraz programów krajowych jest jednym z kluczowych warunków zachowania kwalifikowalności wydatków. Niezależnie od tego, czy beneficjent stosuje zasadę konkurencyjności, czy zobowiązany jest do stosowania Prawa zamówień publicznych (Pzp), każdy zakup musi być zaplanowany, przeprowadzony i udokumentowany w sposób przejrzysty, rzetelny i możliwy do obrony podczas kontroli.

Poradnik Konfederacji Lewiatan pokazuje, że najwięcej błędów – i korekt finansowych – nie wynika ze złej woli beneficjentów, lecz z nieprawidłowego szacowania wartości zamówień, błędnego wyboru procedury oraz braków dokumentacyjnych.

Wydatkowanie środków publicznych w projektach z dotacją – podstawowe zasady

Każdy wydatek finansowany ze środków publicznych musi spełniać jednocześnie kilka warunków: być niezbędny dla realizacji projektu, racjonalny cenowo, zgodny z przepisami oraz właściwie udokumentowany. Procedury zakupowe służą nie tylko formalnemu wyborowi wykonawcy, ale przede wszystkim ochronie interesu publicznego.

W projektach unijnych beneficjent ponosi pełną odpowiedzialność za wybór wykonawcy, nawet jeżeli nie jest podmiotem publicznym w rozumieniu Pzp. To właśnie dlatego tak istotne jest prawidłowe rozróżnienie, kiedy stosować zasadę konkurencyjności, a kiedy Prawo zamówień publicznych.

Szacowanie wartości zamówienia – fundament prawidłowej procedury

Szacowanie wartości zamówienia to pierwszy i najważniejszy etap każdego zakupu finansowanego z dotacji. Od jego prawidłowości zależy wybór procedury, a w konsekwencji – bezpieczeństwo całego wydatku.

Zarówno Wytyczne, jak i Prawo zamówień publicznych podkreślają, że szacowanie wartości zamówienia jest pierwszą i kluczową czynnością poprzedzającą wybór trybu udzielenia zamówienia. Wartość ustala się z należytą starannością, bez podatku VAT, na podstawie cen rynkowych, z uwzględnieniem całego zakresu zamówienia.

Wytyczne jednoznacznie wskazują, że wartość zamówienia nie może być utożsamiana z kwotą zapisaną w budżecie projektu. Beneficjent ma obowiązek oszacować realną cenę rynkową, obejmującą wszystkie elementy świadczenia – również te, które w praktyce bywają pomijane (np. transport, instalację, szkolenia, licencje)

Brak dokumentacji szacowania lub jego nierzetelność są jedną z najczęstszych przyczyn zakwestionowania wydatków na etapie kontroli.

Wartość zamówienia należy ustalać bez podatku VAT, z należytą starannością, w oparciu o realne dane rynkowe. Nie jest to kwota zapisana w budżecie projektu, lecz rzeczywista cena, jaką mógłby zaproponować wykonawca za pełen zakres zamówienia. Błędem jest nieuwzględnianie kosztów dodatkowych, takich jak transport, licencje, usługi wdrożeniowe czy szkolenia.

Poradnik wyraźnie wskazuje, że szacowanie powinno być udokumentowane – np. w formie notatki zawierającej opis przedmiotu zamówienia, datę szacowania, źródła danych i przyjętą wartość. Brak takiej dokumentacji jest jednym z najczęstszych zarzutów formułowanych podczas kontroli.

Różnice w szacowaniu wartości zamówienia: PZP vs zasada konkurencyjności

Szacowanie wartości zamówienia jest punktem krytycznym zarówno w procedurach prowadzonych na podstawie Prawa zamówień publicznych, jak i w postępowaniach realizowanych zgodnie z zasadą konkurencyjności. Choć w obu reżimach cel jest podobny – wybór właściwej procedury i ochrona konkurencji – różnice w podejściu, rygorach i skutkach błędów są istotne.

Poniżej przedstawiam kluczowe różnice, które w praktyce decydują o tym, czy wydatek zostanie uznany za kwalifikowalny.

Regulacje prawne 

W PZP szacowanie wartości zamówienia jest czynnością formalnoprawną, ściśle uregulowaną ustawowo. Zamawiający ma obowiązek ustalić wartość zamówienia z należytą starannością, przed wszczęciem postępowania, w oparciu o całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy, bez VAT.

Szacowanie wartości determinuje:

• obowiązek stosowania PZP,
• wybór trybu postępowania,
• obowiązek publikacji (BZP / TED),
• stosowanie przepisów unijnych lub krajowych.

Błąd w szacowaniu może prowadzić do naruszenia ustawy, a w konsekwencji do unieważnienia postępowania lub stwierdzenia naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

W zasadzie konkurencyjności szacowanie wartości zamówienia wynika z Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków 2021–2027

Ma ono charakter funkcjonalny, a nie stricte proceduralny.

Celem szacowania jest ustalenie:

• czy przekroczony został próg 80 000 zł netto,
• czy istnieje obowiązek publikacji zapytania w Bazie Konkurencyjności,
• czy możliwe jest zastosowanie uproszczonej formy wyboru wykonawcy.

Nieprawidłowe szacowanie nie skutkuje nieważnością umowy, ale może prowadzić do uznania wydatku za niekwalifikowalny i nałożenia korekty finansowej.

Stopień formalizacji szacowania

W PZP szacowanie:

• musi być dokonane przed wszczęciem postępowania,
• powinno być udokumentowane (np. notatka, kalkulacja, analiza rynku),
• podlega kontroli KIO i sądów,
• jest oceniane według kryterium „należytej staranności zamawiającego”.

Zamawiający nie może swobodnie korygować wartości, jeżeli błąd miał wpływ na wybór trybu.

W zasadzie konkurencyjności:

• Wytyczne nie narzucają formy dokumentu, ale wymagają możliwości wykazania rzetelności szacowania,
• kluczowe znaczenie ma logika i kompletność przyjętej kalkulacji,
• szacowanie oceniane jest ex post, głównie podczas kontroli projektu.

Brak dokumentu szacowania nie jest naruszeniem samym w sobie, ale w praktyce niemal zawsze prowadzi do zakwestionowania wydatku.

Nieuzasadnione wymaganie certyfikacji może prowadzić do naruszenia zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Instytucje kontrolne analizują, czy warunek certyfikacji nie eliminuje potencjalnych wykonawców zdolnych do realizacji zamówienia. Szczególnie w projektach unijnych oceniana jest dostępność rynku i realna liczba wykonawców spełniających warunki. Każde ograniczenie musi być obiektywnie uzasadnione.

Zakres przedmiotowy i kontrola szacowania

W PZP obowiązuje bezwzględny zakaz dzielenia zamówienia w celu obejścia ustawy. Zamawiający musi uwzględnić:

• wszystkie części zamówienia,
• przewidywane zamówienia podobne,
• opcje i wznowienia,
• zamówienia uzupełniające (jeżeli są przewidywane).

Każda próba „rozbicia” zamówienia jest traktowana jako naruszenie ustawy.

W zasadzie konkurencyjności stosuje się koncepcję tożsamości zamówień (przedmiotowej, czasowej i funkcjonalnej), znaną z PZP, ale ocenianą bardziej elastycznie

Beneficjent musi łączyć zamówienia, jeżeli:

• są jednorodne,
• mogą być wykonane przez jednego wykonawcę,
• są planowane w tym samym okresie realizacji projektu.

Błędy w tym zakresie nie powodują naruszenia ustawy, ale są jedną z głównych przyczyn korekt finansowych

PZP – kontrola proceduralna

W PZP szacowanie wartości może być:

• przedmiotem kontroli uprzedniej,
• przedmiotem odwołania do KIO,
• oceniane w trakcie kontroli RIO, NIK lub instytucji finansującej.

Kontrola dotyczy zgodności z ustawą i orzecznictwem.

Zasada konkurencyjności – kontrola projektowa

W zasadzie konkurencyjności szacowanie jest badane:

• po fakcie, często kilka lat po udzieleniu zamówienia,
• przez instytucję zarządzającą lub audyt,
• w kontekście kwalifikowalności wydatku, a nie ważności umowy.

To oznacza, że nawet poprawnie zrealizowane zamówienie może zostać zakwestionowane finansowo.

Tożsamość zamówień i zakaz sztucznego dzielenia wydatków

Jednym z najbardziej problematycznych obszarów w praktyce jest ustalenie, czy mamy do czynienia z jednym zamówieniem, czy kilkoma odrębnymi. Zarówno Pzp, jak i Wytyczne dotyczące kwalifikowalności wydatków, posługują się pojęciem tożsamości zamówień. Wytyczne 2021–2027 wprost odwołują się do koncepcji tożsamości zamówień, znanej z Pzp. Oznacza ona obowiązek łącznego traktowania zamówień, które są jednorodne pod względem przedmiotowym, możliwe do wykonania przez jednego wykonawcę oraz realizowane w zbliżonym czasie.

Aby uznać zakupy za jedno zamówienie, muszą wystąpić łącznie trzy elementy:
– tożsamość przedmiotowa (podobny charakter i funkcja),
– tożsamość podmiotowa (możliwość realizacji przez jednego wykonawcę),
– tożsamość czasowa (realizacja w zbliżonym okresie).

Jeżeli te kryteria są spełnione, wartości zakupów należy zsumować. Sztuczny podział zamówienia w celu obniżenia jego wartości i uniknięcia procedury jest traktowany jako obejście przepisów i może skutkować uznaniem wydatków za niekwalifikowalne.

Sztuczne dzielenie zamówień w celu obniżenia ich wartości i uniknięcia stosowania zasady konkurencyjności lub Pzp stanowi naruszenie przepisów i skutkuje uznaniem wydatków za niekwalifikowalne. Co istotne, intencja beneficjenta nie ma znaczenia – liczy się obiektywna ocena charakteru zakupów.

PZP vs zasada konkurencyjności – kluczowe różnice

Choć oba reżimy opierają się na tej samej idei (ochrona konkurencji i przejrzystości), różnią się stopniem formalizmu, momentem oceny oraz skutkami naruszeń. W praktyce to właśnie te różnice decydują o ryzyku korekty finansowej lub naruszenia prawa.

Prawo zamówień publicznych (PZP)

• Zakaz sztucznego dzielenia zamówień wynika wprost z ustawy.
• Tożsamość zamówień jest oceniana prawnie (ex ante), przed wszczęciem postępowania.
• Błąd oznacza naruszenie ustawy, z wszystkimi konsekwencjami proceduralnymi.

H4 Zasada konkurencyjności

• Zakaz dzielenia wydatków wynika z Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków.
• Tożsamość oceniana jest funkcjonalnie i projektowo (często ex post).
• Błąd nie narusza ustawy, ale kwalifikowalność wydatku.

Wniosek:
PZP = reżim prawny; ZK = reżim finansowo-projektowy.

W obu reżimach stosuje się trzy klasyczne kryteria:

PZP – ocena ex ante

• Tożsamość musi być rozstrzygnięta przed wszczęciem postępowania.
• Błąd może być:
  • przedmiotem odwołania do KIO,
  • zakwestionowany w kontroli uprzedniej,
  • podstawą unieważnienia czynności.

Zasada konkurencyjności – ocena ex post

• Tożsamość bywa oceniana po latach, w trakcie kontroli projektu.
• Kontroler bada:
  • budżet projektu,
  • harmonogram,
  • podobieństwo zakupów,
  • możliwość realizacji przez jednego wykonawcę.

Wniosek praktyczny:
W ZK nie „obronisz się” tym, że w momencie zakupu nikt nie zgłaszał zastrzeżeń.

PZP

• Zakaz dzielenia ma charakter bezwzględny.
• Ciężar dowodu spoczywa na zamawiającym, ale:
  • postępowanie jest jawne,
  • rynek i wykonawcy „patrzą na ręce”.

Zasada konkurencyjności

• Zakaz dzielenia oceniany jest przez instytucję finansującą.
• Ciężar dowodu w całości spoczywa na beneficjencie.
• Brak dokumentacji = domniemanie naruszenia.

Wniosek:
W ZK musisz udowodnić, że NIE doszło do sztucznego podziału.

Zakup 3 podobnych maszyn w jednym projekcie:

• PZP:
  → jedno zamówienie, jeden próg, jeden tryb.
• Zasada konkurencyjności:
  → jeśli zakupy rozbite na etapy bez uzasadnienia → korekta.

Nawet jeśli:

• maszyny kupione w różnych miesiącach,
• każda faktura „osobno się mieściła”,
• projekt został osiągnięty.

W interpretacjach i materiałach szkoleniowych Urząd Zamówień Publicznych konsekwentnie podkreśla, że:

• tożsamość zamówień ocenia się obiektywnie,
• podział „organizacyjny” lub „budżetowy” nie ma znaczenia,
• decyduje realna funkcja i cel gospodarczy.

Instytucje zarządzające projektami UE stosują analogiczne podejście, ale sankcjonują je finansowo.

Potrzebujesz wsparcia przy zamówieniach publicznych w projekcie z dotacją?

Jeżeli realizujesz projekt z dofinansowaniem i chcesz mieć pewność, że zamówienia publiczne w 2026 r. są prowadzone zgodnie z PZP, zasadą konkurencyjności i wymaganiami instytucji kontrolnych, skorzystaj ze wsparcia Flow Projekty.

Od lat pomagamy beneficjentom bezpiecznie planować i prowadzić postępowania zakupowe, weryfikujemy SWZ, regulaminy i dokumentację zamówień, a także przygotowujemy projekty do kontroli, minimalizując ryzyko korekt finansowych.

Skontaktuj się z nami, jeśli chcesz:

• sprawdzić poprawność zamówień przed kontrolą,
• uporządkować procedury pod PZP 2026,
• uniknąć kosztownych błędów przy rozliczaniu dotacji.